Kontestasi qanun bendera dan lambang Aceh (2013)The contest over the Aceh flag and emblem qanun (2013)

Dasar hukum bendera Aceh berawal dari MoU Helsinki 15 Agustus 2005. Butir 1.1.5 menyatakan bahwa Aceh berhak menggunakan simbol-simbol wilayah, termasuk bendera, lambang dan himne. Ketentuan ini dituangkan dalam Pasal 246 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh: Merah Putih adalah bendera nasional; Pemerintah Aceh dapat menetapkan bendera daerah sebagai lambang yang mencerminkan keistimewaan dan kekhususan; bendera daerah itu bukan simbol kedaulatan dan tidak diberlakukan sebagai bendera kedaulatan; dan bentuknya diatur dalam qanun yang berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Martti Ahtisaari, sebagaimana dicatat Katri Merikallio dalam Ahtisaari and Aceh (2006), mengakui hak Aceh atas bendera, simbol dan himne sendiri. M. Adli Abdullah menilai ketentuan ini sebagai kompromi yang mengakui pentingnya simbol identitas bagi kedua pihak.

Analisis paling sistematis tentang sengketa ini disampaikan M. Adli Abdullah dalam makalah berjudul “Bendera Aceh: Kontestasi Sejarah dan Hukum”, yang dibacakan pada diskusi publik Front Gerakan Marwah Atjeh di Wisma Regina, Banda Aceh, pada 14 Desember 2017. Judul itu sekaligus menyatakan kerangka analisisnya: persoalan bendera hanya dapat diurai bila dua arena, sejarah dan hukum, diperlakukan bersamaan. Makalah itu disusun dalam urutan yang mencerminkan kerangka tersebut, mulai dari kisah bendera sejak masa kesultanan, lalu kedudukan bendera dalam perjanjian damai, peraturan pemerintah yang menghalanginya, hingga tawaran jalan keluar hukum. Kesimpulannya ringkas: tanpa berpegang pada sejarah Aceh sendiri dan pada hukum yang berlaku di Negara Kesatuan Republik Indonesia, polemik bendera akan terus menjadi diskursus tanpa arah.

Argumen sejarah dalam makalah itu bertumpu pada silsilah simbol. Bendera berlatar merah dengan bulan bintang dan pedang, yang dikenal masyarakat sebagai alam peudeung, dihubungkan dengan hubungan Aceh dan Turki Utsmani pada abad ke-16; pedang di bawah bulan bintang dimaknai sebagai lambang ketegasan orang Aceh, sejalan dengan ungkapan hudep saree matee syahid. Ketika Hasan di Tiro mendeklarasikan Aceh Merdeka pada 4 Desember 1976, ia mengambil alam peudeung sebagai bendera gerakan dan menambahkan garis putih dan hitam; dua garis hitam di tepinya, dengan merujuk The Price of Freedom (1984), dimaksudkan untuk mengenang para syuhada yang gugur melawan Belanda dan Jepang. Dari sini Adli menarik kesimpulan yang kontroversial: GAM tidak memiliki bendera sendiri, melainkan memakai bendera Aceh yang telah berumur ratusan tahun, sehingga menyamakan bendera Aceh dengan bendera separatis adalah anggapan yang keliru. Para pengkritik qanun, sebaliknya, menunjuk bahwa rancangan yang disahkan justru identik dengan versi GAM, bukan dengan alam peudeung yang lebih tua.

Sebelum qanun lahir, Pemerintah Pusat sudah mengantisipasi kemungkinan bendera GAM menjadi bendera daerah. Pada 10 Desember 2007 terbit Peraturan Pemerintah Nomor 77 Tahun 2007 tentang Lambang Daerah, yang melarang bendera, lambang dan himne daerah memiliki persamaan pada pokoknya atau secara keseluruhan dengan simbol organisasi terlarang atau gerakan separatis. Penjelasannya secara eksplisit menyebut logo dan bendera bulan sabit yang digunakan gerakan separatis di Aceh, di samping burung mambruk dan bintang kejora di Papua serta bendera benang raja di Maluku. PP ini tidak pernah dicabut.

DPRA kemudian mengesahkan qanun tentang bendera dan lambang Aceh pada Maret 2013 (menurut makalah Adli Abdullah pada 25 Maret 2013), yang dimuat dalam Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 3 dan lazim dikenal sebagai Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2013. Qanun ini menetapkan bendera berbentuk persegi panjang dengan lebar dua pertiga panjang, warna dasar merah, dua garis putih dan dua garis hitam di bagian atas dan bawah, serta gambar bulan bintang di tengah. Desain ini sama dengan bendera yang dipakai GAM selama konflik, sehingga segera bertabrakan dengan PP 77/2007.

Makalah itu juga menempatkan Aceh dalam perbandingan Nusantara. Pengaruh bendera Turki disebut tampak pula di Johor, Pahang, Selangor, Kedah dan Perak, bahkan di Yogyakarta: pada Kongres Umat Islam Indonesia ke-6, 11 Februari 2015, Sri Sultan Hamengku Buwono X menyebut keraton sebagai kelanjutan hubungan dengan Khilafah Turki Utsmani, ditandai kiswah Ka'bah dan bendera hijau bertuliskan kalimat syahadat yang masih disimpan di keraton. Perbandingan ini dipakai untuk menunjukkan bahwa bendera kerajaan dalam sejarah Nusantara pada umumnya tidak dipersoalkan negara, sehingga yang membuat kasus Aceh berbeda bukanlah simbol itu sendiri, melainkan ingatan tentang konflik bersenjata yang melekat padanya.

Kontroversi tidak diselesaikan di pengadilan, tetapi melalui pendekatan politik berupa beberapa kali "cooling down" antara Pemerintah Aceh dan Pemerintah Pusat. Dalam pertemuan-pertemuan itu disepakati bahwa Pemerintah Pusat akan menuntaskan peraturan pelaksana yang diamanatkan MoU Helsinki, sementara Pemerintah Aceh menahan pemberlakuan qanun. Hasil nyata dari tawar-menawar ini adalah terbitnya Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2015 tentang Pengelolaan Bersama Sumber Daya Alam Minyak dan Gas Bumi di Aceh dan Peraturan Pemerintah Nomor 23 Tahun 2015 tentang Kewenangan Pemerintah yang Bersifat Nasional di Aceh pada masa pemerintahan Joko Widodo. Persoalan bendera sendiri tetap menggantung.

Adli Abdullah mengajukan argumen hukum yang khas. Menurutnya, sejak MoU ditandatangani GAM secara eksplisit mengakui Aceh sebagai bagian dari Negara Kesatuan Republik Indonesia, dan GAM beserta perangkatnya tidak lagi dapat dipandang sebagai gerakan separatis, terlebih setelah pemerintah memberikan amnesti. Ia membedakan tiga jalur pengujian peraturan: judicial review oleh Mahkamah Agung berdasarkan Pasal 9 ayat (2) Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, legislative review oleh DPRA, dan executive review oleh Kementerian Dalam Negeri. Jalur ketiga, menurutnya, tertutup setelah Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 137/PUU-XIII/2015 tertanggal 5 April 2017 menegaskan bahwa pengujian dan pembatalan peraturan daerah menjadi kewenangan Mahkamah Agung. Karena itu, selama belum ada judicial review atau revisi oleh DPRA, qanun tersebut secara hukum tetap berlaku.

Sumber-sumber tentang sengketa ini sendiri tidak seragam dalam menyebut nomor qanun. Makalah Adli menyebut “Qanun Nomor 3 Tahun 2012” di bagian pendahuluan dan penutup, tetapi “Qanun Nomor 2 Tahun 2013” yang disahkan pada 25 Maret 2013 di bagian lain, sementara pengundangannya tercatat dalam Lembaran Aceh Tahun 2013 Nomor 3. Wacana publik kemudian membakukan sebutan Qanun Aceh Nomor 3 Tahun 2013. Ketidakseragaman ini bukan sekadar soal teknis, karena memperlihatkan bagaimana sebuah produk hukum yang tidak pernah dilaksanakan hidup lebih banyak sebagai rujukan politik daripada sebagai norma yang diterapkan. Peneliti yang ingin menelusuri sengketa bendera perlu memeriksa teks resmi qanun, berita acara DPRA dan dokumen hasil pertemuan cooling down untuk memastikan nomor, tanggal dan isi yang benar.

Sengketa bendera memperlihatkan bahwa perdamaian Aceh tidak hanya menyangkut senjata dan kewenangan ekonomi, tetapi juga simbol. Bagi pendukung qanun, bendera menegaskan kekhususan Aceh sebagai bentuk nasionalisme kultural yang damai; bagi Jakarta, kesamaan dengan bendera GAM mengancam makna kedaulatan tunggal. Kasus ini juga menunjukkan pola khas hubungan Aceh dan Jakarta pascadamai, yaitu penyelesaian politik yang berlarut-larut di luar mekanisme hukum yang tersedia.

Dalam makalah lengkapnya (Desember 2017), Adli Abdullah membingkai bendera daerah sebagai bagian dari “nasionalisme kultural yang damai dan demokratis”, yaitu penegasan identitas Aceh sebagai bangsa tanpa negara (a nation without state) di dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia, dengan harapan bahwa berkibarnya dua bendera, Merah Putih dan bendera daerah, akan mengakhiri konflik simbol. Ia juga mencatat ironi jalur legislative review: DPRA dapat merevisi qanun yang dibuatnya sendiri, padahal qanun itu bahkan belum pernah dilaksanakan. Penutup makalahnya mengutip hadih maja pat ujeun yang hana pirang (di mana ada hujan yang tak reda), untuk menyatakan keyakinan bahwa polemik bendera pada akhirnya dapat diselesaikan bila sejarah Aceh dan hukum yang berlaku sama-sama dijadikan pegangan.

Dalam peta studi Aceh, sengketa bendera dapat dibaca bersama perdebatan lain tentang identitas pascadamai, seperti kedudukan Wali Nanggroe, pemaknaan ulang sejarah kesultanan dan peran Partai Aceh sebagai pewaris politik GAM. Semua perdebatan itu berporos pada pertanyaan yang sama: bagaimana kekhususan Aceh diwujudkan dalam simbol yang diterima di dalam negara kesatuan tanpa menghapus ingatan tentang perjuangan. Persoalan yang masih terbuka antara lain apakah kompromi desain dapat menjembatani PP 77/2007 dan qanun, siapa yang berwenang menafsirkan makna historis sebuah simbol, dan apakah tarik-ulur yang berlarut-larut justru melemahkan kepercayaan publik terhadap mekanisme hukum yang disediakan MoU Helsinki dan UUPA.