BRR Aceh–Nias dan kritik tata kelola rekonstruksiBRR Aceh–Nias and the critique of reconstruction governance

BRR Aceh–Nias dibentuk pemerintah Indonesia pada 2005 untuk mengoordinasikan rehabilitasi dan rekonstruksi setelah tsunami 26 Desember 2004, dengan mandat yang berakhir pada 2009. Dipimpin Kuntoro Mangkusubroto, lembaga ini mengelola dana dari pemerintah, donor internasional dan lembaga nonpemerintah dalam skala yang belum pernah terjadi di Indonesia. Kehadirannya sejak awal mengundang perdebatan di Aceh mengenai hubungan antara badan khusus pusat dan pemerintahan daerah yang sedang bangkit kembali.

Pada Desember 2006, dua tahun setelah tsunami, Kuntoro secara terbuka menyebut sejumlah hambatan rekonstruksi: kemampuan internal BRR, lemahnya kemampuan daerah menyerap dana, aturan pendukung yang belum memadai, birokrasi, kesulitan menemukan kontraktor untuk proyek di atas Rp 20 miliar, serta pembebasan lahan. Ia juga menyebut kebutuhan dana rekonstruksi Aceh dan Nias sekitar 7,1 miliar dolar AS, sementara yang terserap dalam dua tahun pertama baru sekitar 2,2 miliar dolar AS.

M. Adli Abdullah, saat itu dosen Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala, menanggapi pernyataan tersebut dalam esai "Menyikapi Frustrasi Pak Kun" (Serambi Indonesia, 23 Desember 2006). Ia membantah anggapan bahwa kontraktor Aceh tidak mampu menangani proyek besar, dengan menunjuk kontraktor lokal yang membiayai proyek bernilai puluhan hingga ratusan miliar rupiah di Bireuen dan Aceh Utara. Ia juga menolak kesan bahwa masyarakat Aceh enggan melepas tanah untuk kepentingan umum: menurutnya rakyat bersedia bila harga disepakati, seperti dalam kasus tanah tanggul di Alue Naga, Syiah Kuala, yang harganya telah ditetapkan Rp 50.000 per meter tetapi pembayarannya belum dicairkan meskipun lahan sudah dipakai.

Waktu terbitnya esai itu memiliki arti politik. Esai muncul hanya beberapa hari setelah pemilihan kepala daerah Aceh Desember 2006 yang memenangkan Irwandi Yusuf sebagai gubernur, pemilihan pertama di bawah kerangka Undang-Undang Pemerintahan Aceh yang lahir dari MoU Helsinki. Adli Abdullah mencatat bahwa warga yang tanahnya telah dipakai tetapi belum dibayar menaruh harapan kepada gubernur terpilih untuk menyelesaikan persoalan itu, bukan kepada BRR. Catatan kecil ini menunjukkan pergeseran legitimasi: badan khusus yang dibentuk dari Jakarta berhadapan dengan pemerintah daerah yang baru memperoleh mandat elektoral, sehingga pertanyaan tentang siapa yang memimpin pemulihan menjadi bagian dari pertanyaan tentang otonomi Aceh pascadamai. Dalam esai yang sama ia mengingatkan bahwa pernyataan pimpinan BRR tentang lemahnya kontraktor dan enggannya warga melepas tanah dapat merusak citra rakyat Aceh di mata nasional dan internasional, karena kegagalan kelembagaan seolah-olah dibebankan kepada masyarakat yang justru menjadi korban bencana.

Kritik paling mendasar menyangkut kemitraan. Wakil Kepala Dinas Prasarana Wilayah Provinsi NAD, Mawardinoor Mahmud, menilai kerja BRR tak lebih dari sekadar menyerap anggaran tanpa memperhatikan asas manfaat. Bagi Adli Abdullah, pernyataan Kuntoro dan Mawardinoor bersama-sama memperlihatkan bahwa BRR dan pemerintah daerah berjalan sendiri-sendiri. Ia menggambarkan BRR seakan menjadi "raja baru" di Aceh yang mengikis peran kemitraan.

Usul pokoknya adalah redefinisi peran. BRR, menurutnya, semula dibentuk untuk menggantikan sementara peran pemerintahan Aceh yang hancur dan kehilangan kepercayaan publik, bukan untuk menjadi mesin pemerintahan baru. Setelah pemerintah daerah menguat, BRR seharusnya memusatkan diri pada proyek besar seperti jalan, pelabuhan dan ekonomi rakyat, menyerahkan proyek yang dapat dikerjakan pemerintah daerah, dan menyiapkan pengalihan fungsi kepada Pemerintah Aceh. Sebagai pembanding, ia menunjuk pemulihan Phuket oleh pemerintah Thailand tanpa badan khusus semacam BRR.

Kritik terhadap BRR merupakan bagian dari pembacaan yang lebih luas tentang perubahan sosial pascatsunami. Dalam bunga rampai Aceh Baru Post-Tsunami, Kamaruzzaman Bustamam Ahmad melukiskan bagaimana bantuan kemanusiaan datang seperti gelombang kedua: bandara sesak, kampung dipenuhi tenda dan kendaraan lembaga bantuan, rumah-rumah besar di Banda Aceh disewakan menjadi kantor, dan kantor pemerintah pun diserahkan kepada pihak asing. Ia mencatat bahwa BRR dibentuk untuk mengoordinasikan bantuan dari berbagai negara dan sumber, tetapi pada saat yang sama Aceh berubah menjadi "ladang uang". Banyak orang kaya mendadak, anak muda bergaji besar dan bermobil mewah, dan struktur masyarakat berubah dalam waktu singkat. Jika air tsunami dibaca sebagai membawa berkah, banjir uang sesudahnya membawa petaka berupa konflik atas bantuan dan benturan kepentingan para donor.

Dari pengamatan itu lahir usul untuk melakukan "dekonstruksi" atas pengertian rekonstruksi. Selama ini keberhasilan rekonstruksi diukur dari jumlah bangunan yang berdiri dan jumlah uang yang dihabiskan, sedangkan pembangunan mental masyarakat, yang lebih abstrak dan lambat, tidak tampak ke permukaan. Tiga gejala disebut sebagai tantangan: kegamangan yang membuat masyarakat bergantung dan kehilangan inisiatif, menguatnya etos malas dan keinginan meraih untung cepat, serta mendangkalnya disiplin dan tanggung jawab. Kritik terhadap BRR dibaca sebagai contoh dari gejala terakhir: tanggung jawab dimaknai sebatas kuitansi, sementara hasil pekerjaan tidak memperlihatkan harga tanggung jawab itu. Rekonstruksi yang sesungguhnya, menurut pandangan ini, adalah lahirnya masyarakat partisipatif yang membangun dirinya sendiri.

Perubahan yang sama tampak pada kalangan aktivis dan akademisi. Pembacaan dalam Aceh Baru Post-Tsunami menggambarkan aktivis yang pada 1999 hidup sederhana, kemudian menjadi penikmat dana bantuan, ikut menyusun proposal dan bahkan memanipulasi data korban. Ia juga melukiskan pola seorang dosen yang bekerja di lembaga rehabilitasi dan rekonstruksi, mengetahui pos-pos dana terbesar, lalu mendirikan lembaga swadaya untuk mengakses dana itu, sehingga menerima penghasilan dari tiga arah sekaligus. Gambaran ini bersifat tipologis dan tidak menunjuk orang tertentu, tetapi ia menjelaskan mengapa perdebatan tentang BRR di Aceh tidak berhenti pada soal teknis penyerapan anggaran: yang dipersoalkan adalah ekonomi moral dari bantuan dan siapa yang diuntungkan oleh rekonstruksi.

Dari sisi budaya, Adli Abdullah menyebut dana triliunan rupiah itu sebagai "sedekah orang dan hikmah tsunami", sebuah pembingkaian moral yang menuntut agar bantuan tidak dihabiskan secara sia-sia. Pembingkaian ini sejalan dengan kritiknya yang lebih luas terhadap ekonomi yang berorientasi pada "menghabiskan anggaran". Dalam kajian tata kelola bencana, perdebatan sekitar BRR menjadi salah satu kasus penting tentang ketegangan antara efektivitas badan rekonstruksi terpusat dan pembangunan kapasitas lokal dalam pemulihan pascabencana.

Bagi studi Aceh, perdebatan tentang BRR menghubungkan tiga entri besar: tata kelola bencana, ekonomi politik pascakonflik dan perubahan budaya. Badan ini bekerja ketika Aceh sekaligus keluar dari konflik bersenjata, sehingga dana rekonstruksi juga menjadi salah satu saluran pendapatan bagi bekas kombatan, sebagaimana dicatat dalam kajian tentang peralihan "dari kombatan menjadi kontraktor". Pertanyaan yang tetap terbuka meliputi seberapa jauh aset dan kapasitas yang dibangun BRR benar-benar dialihkan kepada Pemerintah Aceh setelah 2009, bagaimana perbandingan dengan model pemulihan tanpa badan khusus seperti di Phuket dapat diuji secara empiris, dan bagaimana ingatan masyarakat tentang "masa BRR" membentuk sikap terhadap negara, donor dan lembaga swadaya dalam bencana-bencana berikutnya. Jawaban atas pertanyaan-pertanyaan itu penting bukan hanya bagi sejarah Aceh, tetapi juga bagi perancangan lembaga pemulihan bencana di Indonesia pada masa sesudahnya. Perbandingan dengan pengalaman pemulihan di wilayah lain, baik di Indonesia maupun di negara tetangga yang terdampak tsunami yang sama, dapat membantu memisahkan persoalan yang khas Aceh dari persoalan umum lembaga rekonstruksi berskala besar.